广东省政府近年一直把发展新农合作为解决农民群众因病致贫、因病返贫问题的重要抓手，省财政投入新农合补助经费从２００２年的７１５０万元增长到２００６年的６亿多。新农合制度已覆盖全省农村地区，农民参合率从最初的２７．８％提高到现在的８３．８％。截至２００７年６月，全省参合农民住院补偿金额达４３．１亿元，医疗救助金额１．１３亿元，受益农民３７３．３６万多人次。

　　为统筹城乡协调发展，广东省政府调整财政支出结构，重点支持经济欠发达地区的农村卫生事业发展。２００３年至２００６年，省财政为改善这些地区农村卫生基础设施建设，投入专项经费６．３亿元，２００４年安排４亿元资金加强基层疾病预防控制机构建设，全省农村基本医疗保障制度已基本建立。

　　但据资料显示，广东目前仍然存在医疗卫生资源结构性配置不均衡问题。区域间和城乡间卫生发展水平差距较大，在经济欠发达的山区，农村卫生三级网之间的关系日趋松散，约１／３的乡镇卫生院面临生存危机，农村基本医疗保健的可及性及主要卫生指标明显落后于城市，贫困农民中仍有４０％的人直接或间接受困于疾病。

　　怎样解决这些深层次的问题，广东省卫生厅厅长姚志彬介绍，他们为此讨论过多个方案，考虑农村医疗服务的“供方”长期被忽略的实际，最终坚定了对卫生院进行体制性改造的决心。

　　他认为，破除城乡二元结构，解决医疗卫生服务不均衡问题，是农村卫生改革的方向和重点。但一直以来，由于政府补偿不足，卫生院靠自主经营维持生存和发展。但乡镇卫生院是不能完全市场化的，医疗消费也不是患者自主消费，需要医生指导消费，这就决定政府必须发挥主导作用。只有建立以公有制为主导，建立稳定的投入保障机制，推行和完善人员考核及收入分配制度，对乡镇卫生院按财政拨款的公益性医疗单位进行改革和建设，才能将其从“创收”的困境中解脱出来。

　　专家点评

　　广东省此次出台的《意见》，较以往的改革举措来说，是一个非常及时而且较为彻底的办法。我国乡镇卫生院改革经历过风风雨雨，有过很多种探索，像将卫生院卖掉等做法，一直受到各方争议。但广东省始终对农村卫生机构改制持谨慎态度，认为乡镇卫生院作为农村三级医疗网的枢纽，其重要作用是不能忽视的。

　　近些年，广东省各级政府非常重视卫生资源调配，但现实情况是，卫生资源调配重心完全下移有相当的难度。尽管广东省的经济总量多年居全国第一，对农村卫生的投入力度不断加大，目前仍有不少乡镇卫生院存在生存问题，特别是随着药品零差价的推行，加剧了经济欠发达地区卫生院的生存窘境，如果再不进行政策调整，不少卫生院可能会再次垮掉。

　　《意见》出台的最大意义，是在制度上将乡镇卫生院视为公益性事业单位，根据区域规划，对乡镇卫生院实行分类建设，优化农村卫生资源配置，这意味着广东省各级政府今后将为乡镇卫生院生存和发展全额“埋单”。这种解决医疗服务“供方”问题的体制性改革，将为全省农村卫生事业发展奠定一个良好基础。

　　落实方案有效监管是重点

　　《意见》明确，县级政府对管理乡镇卫生院承担全面责任；有关部门要合理调整乡镇卫生院规划布局，按照精简高效的原则，根据服务人口、工作项目等因素，合理进行编制改革和管理；严格乡镇卫生院准入条件，卫生技术人员比例不低于人员总数的９０％，对不符合执业资格或超编人员，要逐步分流、清退等。

　　作为落实《意见》的具体措施，从２００７年至２０１０年，广东省省级财政将每年陆续在农村卫生专项资金１．６亿元中安排１亿元，对经济欠发达地区乡镇卫生院业务用房、设备装备给予补助。各市县级财政也要根据财力安排相应的专项补助。

　　由于此次改革同时要采取一系列人事、药品采购等多方面的配套措施，姚志彬厅长对此很有信心。他认为，只要能让广大农民能就近看得起病、看好病，乡镇卫生院才能发展，农村卫生改革才能顺利进行。

　　记者采访发现，业内人士大多十分看好这个方案，认为凭借广东省的经济实力和政府的决心，保证资金投入没有问题，但要真正达到改革的目的，进行有效监管仍很关键。

　　广东省汕头市潮南两英中心卫生院院长郑定升说，政府投入到位后，有效监管才能保证资金发挥最大效益。《意见》规定，除省财政投入外，各级政府也需要拿出配套资金，加上需要重新调整卫生院的性质及人员结构，涉及敏感的人事制度改革，需要有一系列可操作性强的配套办法，保证乡镇卫生院体制改革顺利进行。

　　据了解，广东省卫生厅正加紧完善出台相关配套文件，资金监管也将有专门的办法，卫生院编制改革方案已下发基层广泛征求意见，各级政府投入保障机制及责任考核机制也将建立。省卫生厅要求，目前全省乡镇卫生院继续完善收支两条线管理，逐步推行药品网上集中采购，同时加强对乡镇卫生院监督考核，有效控制医药费用增长。

　　专家点评

　　要让政府的投入发挥最大效益，除需要合理的制度安排外，还必须进行有效监管，何况广东省落实《意见》精神须长期连续进行投入。有人担心乡镇卫生院投入多了会重蹈过去“养人、养机构”的覆辙，是有一定道理的。因为，资金投入是一把双刃剑，像欧洲一些高福利国家确实容易养“懒人”。但广东省政府此次为乡镇卫生院“埋单”，坚持的是公益性而不是福利性。而公益性本身并不代表医疗机构不能合法取得报酬，即使在西方医疗服务福利性的国家，患者就医也要承担一定比例的共付费用。从目前情况看，广东省政府投入的资金额度远不足使人变懒，仍需要乡镇卫生院通过自身建设，提升服务能力和水平，获得合法的收益。

　　如何有效监管政府投入的资金，原则讲比较容易，即“专款专用”，但必须制订严格的执行细则，还要定期进行评价。过去，一些贫困地区的“专款专用”变成了“专用专款”。所以，政府有关部门一定要把监管工作做扎实，强调“专款专用”，对资金怎么使用、有无截留以及是否符合政府的要求等，都应掌握得清清楚楚，避免出现资金套用或挪用等问题。

　　最大困难是留住人才

　　据了解，在广东省经济欠发达地区，乡镇卫生院由于待遇低等问题，人才流失严重，不少本科生及主治医师，宁可改行到珠三角地区打工，也不愿留在农村从事医疗服务。农村卫生人才短缺成为制约农村卫生事业发展的“瓶颈”。

　　姚志彬厅长介绍说，广东省《意见》除对经济欠发达地区乡镇卫生院人员每年给予１．２万元补助外，还实行村卫生站和乡村医生财政补贴制度。由省财政安排资金对汕头、韶关等１５个市的村卫生站医生予以补贴，每个行政村每年１万元，并规定安排给乡镇卫生院的经费不得冲抵中央和省政府政策规定的对农村卫生事业的其他投入。他认为，这样的补助金额，对于欠发达地区的医务人员是有吸引力的。

　　对于乡镇卫生院人才流失的苦衷，一毕业就到农村，而且一干就是２８年的广东省河源市紫金县古竹镇卫生院院长张赞中的体会最深。他告诉记者，乡镇卫生院生存和发展的关键在人才，《意见》出台使稳定农村卫生队伍有了政策依据，但真正落实起来最大困难也是人才。农村卫生留住人才，除各级政府须不折不扣落实补助政策外，还应采取多种方式。如保障卫生院退休人员生活待遇，尤其应对那些长期坚持工作在农村的医务人员，或成绩突出的业务骨干予以奖励，形成尊重人才的氛围，吸引人才扎根农村。

　　记者了解到，除了采取政策挽留人才外，广东省将把城市卫生支援农村工作制度化，建立健全人才吸引机制，在卫生职务聘任、工资福利、继续教育等方面实行优惠政策。目前，省卫生厅已经启动了“农村卫生人才培训项目”，在２００８年底前，将有７５００名经济欠发达地区的乡镇卫生院院长、业务骨干及乡村医生，免费接受系统的专业知识培训。

　　专家点评

　　在世界范围内，发展中国家为发达国家培养医师，农村为城市培养人才，是医学人才自由流动的规律。所以，吸引或留住农村卫生人才需要靠优惠政策或相应的手段。广东省从“七五”到“九五”期间，为农村卫生“一无三配套”建设做了大量工作，投入达３６个多亿，农村卫生机构条件有了明显改善。但由于农村人力资源落后，卫生服务水平低，医务人员的待遇上不去，人才匮乏的问题始终没办法解决好。

　　此次广东省乡镇卫生院体制改革，明确乡镇卫生院在编人员可享受政府补贴，由于是长期性投入，一定程度上可保证卫生院人员的基本经济收入。依照广东省现有生活水准，如果经济欠发达地区的医生每月经济收入能达到２０００元左右，乡镇卫生院就可以吸引到有用的人才。